第七次全国人口普查数据显示，我国65岁及以上老年人口约有1.9亿人，占总人口的13.5%，接近深度老龄化社会的国际通行标准14%。随着老龄化不断加剧，我国养老资金不足、服务资源短缺、发展不均衡、普惠性不够等问题日渐突出。从国际经验看，以个人为主体的第三支柱养老保险通过金融市场化手段可以有效增加养老保障供给。为应对老龄化问题，国家提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标》中更是明确了多层次、多支柱养老保险体系发展路径，养老保险作为民生保障的重要组成部分，成为践行新发展理念、服务两个大局的重要手段。 

当前我国养老保险已经初步形成以第一支柱基本养老保险为基础，以第二支柱企业（职业）年金为补充，以第三支柱个人税收递延商业养老保险试点为代表的三支柱养老保险体系。截至2020年末，第一支柱覆盖9.99亿人，第二支柱覆盖5800万人，第三支柱试点仅覆盖4.9万人，可见我国第三支柱养老保险尚未真正起步，发展第三支柱养老保险仍然任重道远。 

（一）第三支柱养老保险试点工作进展缓慢

经过漫长讨论，当前我国养老保险机构第三支柱进展大多分为三条主线，一是在人力资源和社会保障部主持下展开个人养老退休账户研究探索，该账户类似美国第三支柱个人退休储蓄账户（IRA账户）；二是在银保监会指导下展开非税优养老金融产品研究探索，如商业养老金；三是在市场导向下将保险产品与养老服务相结合的综合养老计划，如养老社区。三者都在探索之中，均未出台制度规范。

（二）养老保障业务面临整顿调整

为积累个人养老资金管理经验，养老保险机构均面向个人开展养老保障管理业务。截至2020年末，行业个人养老保障管理业务服务客户超过0.5亿人次，业务规模近1万亿元，管理期限集中在1年期左右，业务滚存续投比例超过40%，但与以退休为目的的长期养老目标仍有较大距离。2020年以后，在银保监会指导下，养老保障管理业务开始整顿调整，行业规模持续下降，但暂未出台新的监管办法，近万亿元资产何去何从尚无定论。

（三）税收激励个人养老力度有限

职业年金强制参与，税收政策激励无效；企业年金自愿参与，能充分体现税收政策对个人养老的激励作用，可以为第三支柱养老保险税收政策提供参考。在个税递延政策的激励下，企业年金个人交费占交费工资基数的比例大都维持在1%的最低比例，但个人对通过个税递延鼓励长期养老兴趣不大，更看重企业为个人的交费红利，这也导致建立企业年金的主体大部分是国有企业，民营企业鲜有参与。

从国际经验来看，以个人为主体的第三支柱养老保险通过金融市场化手段可以有效增加养老保障供给，不仅能够为第一支柱“补缺口”，使基本养老专注于保基本，而且能够为第二支柱“补短板”，覆盖各类灵活就业人员，是健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一的多层次、多支柱养老保险的重要手段。然而从现实情况来看，我国第三支柱养老保险面临大量现实矛盾，第三支柱养老保险的发展仍然任重道远。

（一）机制建设与发展要求不同步，顶层设计长期缺位

与第一、第二支柱相比，第三支柱政策制度涉及多个部门，其制度安排、参与方式、运作模式、产品类别等内容尚不明确，且监管规制相对滞后，不能满足未来快速发展的需要。一是政策制度尚未出台。对于第三支柱养老保险，在不同行业主管部门的指导或者支持下，各类金融机构均自行发行多种养老金融产品，如保险业的商业养老保险（含税延保险）和养老保障管理产品、银行业养老理财产品、证券基金业的养老公募基金和养老私募计划，以及各类地方金融交易所发行的养老计划等。这些养老金融产品在产品期限、管理模式、投资范围、目标客群等方面差异巨大，缺乏统一标准和准入门槛。二是激励机制需要突破。目前激励手段仍然围绕个税优惠，个税起征点提高以及专项附加扣除导致税延政策吸引力大幅下降，对于有能力进行养老储备的中高收入人群来说，限额1000元/月的个税递延标准激励作用有限，大部分个人不愿意放弃资金流动性去购买锁定期限长、无显著收益优势的养老金融产品，对于低收入群体和贫困人群，养老储备能力有限且不缴纳个税，税收激励无效，迫切需要其他更有效的激励手段。三是运营规则亟待细化。第一、第二、第三支柱在风险隔离制度、投资交易人员独立性、沉淀资金使用、业绩报酬计提、增值税计提方式等业务运行规则方面缺乏具体规定，导致机构对不同业务来源资金混同制定投资标准、投资人员混同管理或者选择性参照基金、理财等资管类业务中的利己条款执行标准。

（二）资本市场与资产配置不匹配，增值效率面临挑战

养老资金具有风险偏好低、资金积累期长的特征，受到政策约束、制度设计障碍、资本市场不完善等多种因素影响，面临可投资资产规模有限、资产配置效率低下、资产配置结构欠佳和同质化管理等现实困境。一是有效投资品种受限。养老资金的投资范围在逐步扩大，但实际可供选择的资产却十分有限，当前养老资产主要采用“固收+”投资策略，在高比例配置存款、国债、利率债的基础上，配置股票、信托、企业债、资产支持证券等投资品种增厚收益，但更加适合长期资金投资的长期股权、产业基金、项目资产计划等却因为难以估值或者估值频率过低等现实困难，无法成为有效投资品种。二是资产存在期限利差倒挂。市场受到长期利率下行预期的影响，自2015年以来标准化资产中的长期债券与短期债券之间的收益率利差缩窄，个别时段甚至出现长短期利率倒挂现象。非标准化资产受供求关系影响，3年期以上信托计划、基础设施债权计划的平均收益均低于1年、2年期同类资产的平均收益，同样存在长短期利率倒挂现象（见表1和表2）。资产端长短期收益利差不显著甚至倒挂与负债端产品长期化投资需求相矛盾，资金使用受制于市场预期和资产供应影响，长期投资效率未能充分显现。三是养老产业投资支持不足。国家多次就壮大养老新业态作出重大部署，鼓励保险公司使用长期资金投资养老产业，但因缺少政策支撑、投资范围比例限制和投管能力不足等现实因素，养老保险公司投资养老产业的资金规模十分有限，未能真正从投资端推动养老产业发展升级。

当前第三支柱养老保险发展短板较多，仅通过养老保险机构行业力量难以有所突破，建议现阶段应重点发挥政府职能作用和示范效应，同时从五个方面入手实现社会利益与商业利益的平衡，推动包括养老保障产品在内的第三支柱养老保险快速健康发展。

（一）强化顶层设计，发挥引领规范作用

一是加快完善法规制度。在法规中明确第三支柱概念内涵、产品种类、覆盖人群、运作模式和监督管理，建立统一规范的产品业务体系，健全业务管理细则和市场运营规则，引领包括养老保障管理业务在内的第三支柱养老保险规范发展。二是配套补充辅助政策。建立普惠性财税优惠政策，探索建立直接补贴式个人养老金制度，对于年收入未达到起征点或灵活就业群体，给予一定比例的财政补贴，使政策惠及低收入人群；延伸养老理财规划、养老投资顾问等增值服务，协助民众进一步分析养老诉求、选择养老投资方案、控制养老风险暴露等；建立统一信息管理服务平台，对接国家税务信息系统，便于个人随时查询交费、投资和收益等税务情况。三是建立风险共担机制。针对养老投资特定风险，强化信息披露力度，设立相对收益担保机制、投资风险分摊机制、合理化考核机制、养老保险产品再保险等机制，拓宽包括养老保障产品在内的第三支柱养老保险风险化解渠道，平衡风险和收益，形成较为稳定的终身养老收入预期。 

（二）加强政策引导，推动养老行业变革

一是丰富产品供给，推动质量变革。以政策为导向，推出具备市场竞争力的政策性养老保障产品，鼓励第一足球网：民众建立长期养老储备；以客户为导向，推出适合不同风险偏好和不同年龄阶段的生命周期养老保障产品，引导第一足球网：民众建立覆盖至退休的养老资金管理目标；以市场为导向，加快推进产品端与服务端协同发展，通过产品服务化和服务产品化，实现多层次的养老服务和养老保障产品有机结合。二是扩大投资范围，推动效率变革。稳步开放养老保障资金投资范围，由国家结合实际发行通胀保值类债券，优先匹配养老保险产品；增加大宗商品、黄金等抗通胀品种，通过不同资产多元化配置降低资产波动性，稳定投资业绩；动态管理资产负债久期匹配的周期性，注重投中风险识别与管理；发挥好长期投资的专业优势，在为民众提供跨周期、安全、稳健投资收益的同时，为养老基础设施建设提供长期稳定资金。三是提升风控水平，推动管理变革。以“制度+技术”的组合管控，杜绝混业经营模式下风险传导的不确定性；以业务隔离分区、人员隔离分岗、考核隔离评价实现风险强隔离；以健全制度流程、明确问责标准、定期回溯检查实现过程强管理，打破“三道防线”孤立运行的现状，实现风险管理由线到网，立体贯穿、全面覆盖。 

（三）加快建立个人养老账户体系

一是加快个人账户设置。账户唯一性与产品多元化相结合，以个人账户为载体，将税收优惠享受主体从金融产品转移至账户持有人，允许将所有合格的金融产品纳入账户资金的配置范围，实现个人自愿参加和自由选择合格投资品的功能。二是明确账户管理规则。明确政府税优、企业支付、个人缴纳的管理方式和记账规则，简化税优流程，严格区分“积累期”与“领取期”规则，开展个人账户风险偏好测评，实现账户持有人风险承受能力和预期收益水平的长期平衡。三是强化养老资产整合。建立和完善转移接续机制，打通第二、第三支柱养老保险之间的资产转移通道，推动个人账户与金融市场的双向对接；将住房公积金纳入第三支柱的资金来源，把住房保障转化为养老保障，进一步提高资金的选择范围和使用效率，在实现养老保障功能的同时，增强民众当期消费意愿，带动经济转型和可持续增长。

（四）加强民众教育，推动养老理念转变

一是加强民众养老投资教育。通过创新教育形式，引导社会公众对养老资产开展长期规划，从储蓄养老向投资养老观念转变，推动民众提升自我养老意识、金融素养和第三支柱养老保险参与度。二是改善个人养老参与体验。逐步拉长产品设计期限，通过短期产品向中长期产品导流，给民众长期养老投资预留心理过渡空间。同时，深入研究不同类型老年群体的生活方式、日常偏好、照料场景等，开发更加贴合日常需要的设施设备与服务项目，真正为民众生命周期不同阶段提供更优的保障和服务。三是优化养老基础设施服务。缩小金融服务与渐老人群的“数字鸿沟”，开展适老化基础设施改造，提供人性化的业务服务，通过增设绿色通道、老年人服务窗口或建立社区服务点，深入社区提供服务，保证养老产品的可信度和可理解性，确保客户群体正当权益得到维护。

（五）推动养老产业升级带动经济增长

一是培育“养老+”新业态。以发展第三支柱养老保险为契机，抓住养老需求带来的经济增长点，根植于老龄需求的新场景，推出老龄供给的新服务，推进老龄产业的新开放，探索为老服务的新基建，促进老年人群的新消费，在“五新”中进一步激活“银发经济”的基本盘。二是增加养老精准服务。始终坚持“业态发展以需求为导向”的原则，将民众需求作为推动服务改革、促进业态创新的源泉动力。围绕健康管理、医疗服务、养老护理等刚性需求，对接和布局康养服务资源；同时开展养老服务需求评估，针对精神慰藉、临时照料、保健服务等个性化需求，提升养老服务人员的职业素养，不断提高为老服务的精准化水平。三是加快产业融合发展。着力构建“大养老”产业发展格局，先由政府部门组建框架，各产业在具体领域内竞标发展，注意梳理产业融合过程中不顺畅之处。在完成初步产业布局后，全面推向市场化发展，鼓励引导养老金投资养老产业，推动负债端与资产端的良性循环和双向驱动，实现一般性养老服务供给与拓展性为老服务项目之间的相互嵌入，逐步形成“大医院医疗、社区照料中心养老、居家日常护理”等多养老服务主体“串联”模式，以实现全链条的养老服务大循环。